Les talen som konkurransedirektør Tina Søreide holdt på årets Sandefjordkonferanse, et årlig kurs innen konkurranserett.
De største bedriftene i et samfunn er ofte viktige samfunnsaktører – og ofte såkalte ‘national champions’. Sånne favoritter har vi også i Norge – som eksempel Equinor, Tine, Statkraft, Telenor og DNB. Disse store bedriftene bidrar til stabilitet i økonomien ved å skape arbeidsplasser, sikre eksportinntekter og investere i forskning og utvikling. De er også stødige sponsorer av kultur og idrett.
Det er mange grunner til å heie på store norske selskaper, men de bør ikke få monopol. I konkurransekontrollen må vi følge nøye med på atferden til bedrifter med mye markedsmakt, for å sikre at de ikke utnytter sin dominans til å sette altfor høye priser eller oppnå ytterligere økning i markedsmakten.
Analyser fra EU, som Why Competition-rapporten fra 2024, viser at Europa nå har flere aktører med stor markedsmakt enn ved årtusenskiftet, og at avstanden mellom de sterkeste og de mindre har økt. I noen sektorer er nyetablering svært vanskelig. Terje Erikstad påpekte poenget på ironisk vis i DN nylig da han skrev om hvor mye rikere vi i Norge blir fordi den norske staten har eierskap i bedrifter med mye markedsmakt. Når det gjelder Norge, viste en rapport Menon utførte for Konkurransetilsynet i 2019 at markedskonsentrasjonen i Norge ikke økte vesentlig etter årtusenskiftet, men at den allerede var høyere her enn i andre europeiske land.
Likevel, et raskt blikk på det norske næringslivet virker på mange måter betryggende; Norge har gode rammevilkår for næringslivet, scorer høyt på ‘doing business’-indeksen, og tall fra SSB viser et stabilt antall foretak de siste 15 årene. Fra Konkurransetilsynet ser vi at det er god oppkjøpsdynamikk i flere sektorer, ikke bare i olje og gass, men også i teknologi, fornybart og bank, altså i et bredere spekter av bransjer enn for 25 år siden. Mange norske bedrifter har dessuten solid konkurranseevne internasjonalt.
Når det gjelder innovasjon og oppstartsaktivitet, presterer norsk næringsliv godt, men ligger noe bak Sverige, Danmark og Finland, og det kan være krevende i Norge å skalere opp nye selskaper. I Norge har vi en del sektorer med høy grad av markedskonsentrasjon, typisk i markeder der Konkurransetilsynet har ilagt bedrifter opplysningsplikt, slik som i dagligvare, elektrisitetsforsyning, drivstoff, alarm, hagesenter, betong og regnskapssystemer.
Hvis vi løfter blikket tilbake til Europa, er det en del diskusjon nå om rapporten som Mario Draghi har utarbeidet på bestilling fra Ursula von der Leyen. Budskapene er at europeisk næringsliv må bli sterkere i en internasjonal kontekst og mer produktive. Han foreslår at myndigheter i Europa samler sammen EUR 900 mrd for å få det til. Fra EU-politikken merker vi nå at det er mer oppmerksomhet rundt størrelsen på europeiske foretak versus foretak fra andre regioner.
Hos europeiske konkurransemyndigheter får disse signalene en noe avventende mottakelse. Produktivitet og sterk konkurranseevne er selvfølgelig bra, men å akseptere svekket konkurranse blant de store kan raskt føre til høyere priser for forbrukere, høyere kostnader i næringslivet, og etableringsvansker for nye aktører. Særfordeler og subsidier kan ofte være hvileputer som svekker konkurranse og innovasjon i det lange løp. Fra konkurransefaglige miljøer og OECDs konkurransekomité er det klare budskapet at industripolitikk og konkurransekontroll bør gå hånd i hånd, og at konkurransekontrollen må være uavhengig.
Konkurransetilsynet jobber for å beskytte forbrukere mot at markedsmakten blir for stor og utnyttes på ulovlige måter. Konkurranse skal holde prisene nede, fremme innovasjon, sikre rettferdige muligheter for nye markedsaktører, og utfordre selv de største aktørene, slik at også de holder seg konkurransedyktige.
Det vi i Konkurransetilsynet er opptatt av når det gjelder store bedrifter i markeder med mye konsentrasjon er endringer i markedsmakten, altså at det skjer noe som forårsaker betydelig økning i markedskonsentrasjon. Avhengig av hva som forårsaker endringen, kan det være aktuelt for tilsynet å reagere med etterforskning, fusjonskontroll, veiledning eller pådrivervirksomhet.
Fusjonskontrollen er førstelinjeforsvaret mot markedsmakt. Store aktører som vil kjøpe en konkurrent i et konsentrert marked, må regne med at ambisjonene deres kan stoppes, eller at saken deres går langt i behandlingen hos oss. De som kjenner sakene vi går videre med, vet at tilsynets fusjonskontroll er møysommelig arbeid. Vi er ikke forutinntatt og har ingen konklusjon før saken er ferdig behandlet.
Det er snakk om svært få fusjonssaker vi har til behandling hvert år, og det skal godt gjøres å påpeke noen trender. Det er ingen grunn til å påstå at vi har spesielt “streng fusjonskontroll” i Norge. Ser vi på konkurransekontrollen i Norge versus andre land nær oss, er det ikke grunnlag for å påstå hverken overhåndheving eller underhåndheving. Dette ble grundig diskutert under et møte med de nordiske konkurransemyndighetene i forrige uke.
Men siden vi er en relativt liten økonomi får vi inn nokså mange meldinger om fusjoner og oppkjøp. Samtidig er vi gode på å håndtere disse meldingene effektivt. 96% av innmeldte saker er klarert innen 25 dager. I europeisk sammenheng er dette på toppnivå.
Noe av det vi nå er opptatt av internt i Konkurransetilsynet, er hvordan vi sikrer fusjonskontrollen i møte med nye forretningsmodeller, inkludert alt det vi vet kan foregå i digitale markeder, og hvor det kan komme en rask og uventet økning i markedsmakt. Vi må klare å forutse hvordan et marked vil utvikle seg fremover, basert på fakta, økonomisk teori, og kvalitative så vel som kvantitative undersøkelser. Det er også viktig at vi fanger opp mer tradisjonelle bevegelser, som serie-oppkjøp, og at vi skjønner når vi bør stoppe en trend som vil kunne gi betydelig skade fremover i tid. For oss som håndhever i en relativt liten økonomi, er det dessuten nødvendig å fortsette å være obs på saker som faller mellom de mest opplagte sakskategoriene. For eksempel ved at en mindre, men viktig konkurrent som har utøvd betydelig konkurransepress, blir kjøpt opp i et marked med mye konsentrasjon. Slike saker kan være særlig aktuelle i Norge, siden vi ofte har markeder med en kombinasjon av små aktører og store foretak. Det er bra at tilsynet har mulighet for å pålegge bedrifter melding, slik at vi har forutsetninger for å kunne stoppe fusjoner når det er nødvendig. Nå er det stadig flere tilsyn i Europa som får slik mulighet, og de ser til oss for hvordan dette fungerer.
Når det gjelder håndheving av §11 som gjelder misbruk av dominerende stilling, kan jeg bekrefte at tilsynet fortsatt har pågående etterforskningssak mot KLP – om kommunal pensjon.
Det som er mer aktuelt å snakke om er at EU-kommisjonen har på høring et utkast av retningslinjer som kan få konkurransekontrollen til å fungere bedre ved mistanke om misbruk av dominerende stilling, altså Art. 102-saker. I hovedsak handler disse foreløpige retningslinjene om hvordan misbruk bør kategoriseres, hvordan vi bør prioritere saker, og at vi bør få til en mer effektbasert tilnærming. Dette er viktig, for når det kommer nye retningslinjer fra EU-systemet, vil tilsynet se hen til dem i sin håndheving, som en av flere kilder. Men hvor aktuelle de blir, handler jo om hvordan tilsynets etterforskningssaker ser ut fremover.
Fremover vil noen §11-saker være mer tradisjonelle i formen enn andre, og da særlig såkalte “vollgravsbygging”- og “skyttergravstrategier” – som kan handle om eksklusivitetsavtaler, lojalitetsrabatter, og leveringsnekt eller predasjonsprising. Når det gjelder slike konkurransestrategier er ambisjonen i konkurransekontrollen å skille mellom markedsdynamikk som er til fordel for forbrukere, og det som i praksis hindrer konkurranse – til skade for forbrukere.
Så selv om det skulle gjelde handlingsmåter som vi kjenner ganske godt til, vil det bli nyttig med tydeligere retningslinjer på hva som er over inngrepsterskel.
I tillegg til de klassiske sakstypene, er vi opptatt av nye forretningsmodeller basert på nye digitale muligheter og oppbygging av økosystemer, og hvordan praksisen til aktører i slike landskap skal forstås i lys av lovverk og rettspraksis. Selv om vi får veiledende rettspraksis fra både Norge og andre land i Europa, vil det oppstå nye typer saker der det vil bli behov for håndheving under usikkerhet. Sånn vil det være for andre tilsyn også. Og at det er sånn, betyr at ulike tilsyn i Europa kan komme til ulike konklusjoner i saker som ligner hverandre. Dermed vil det ta tid før vi får nyttig veiledning fra rettspraksis.
Så, selv om vi har mye rettspraksis som grunnlag for §11-håndheving, vil de nye retningslinjene når og hvis de blir vedtatt, kunne bli viktige. Og det er altså fordi de oppsummerer og operasjonaliserer rettspraksis, der vi får kategorisering av tradisjonelle misbrukskategorier med kjente rettslige “tester”. Og det gir større klarhet og forutsigbarhet (både for de dominerende og de som blir misbrukt). I tillegg vil retningslinjene kunne gjøre det lettere å vite hvordan vi bør vurdere markedsatferd som vi ikke har sett før. Slik vil de også bidra til å fremme harmonisert håndheving på tvers av grenser i Europa
Når det gjelder §10-saker som omfatter ulovlig samarbeid, handler selvfølgelig det også om å hindre konsekvensene av at aktørenes utnytter sin samlede markedsmakt.
I prisjegersaken, hvor vi nylig fattet vedtak, har de tre aktørene i saken en samlet markedsmakt på 95%. Denne saken viser at Konkurransetilsynet ikke vegrer seg for å gå imot de største aktørene, selv om det kan bety krevende prosesser som går over flere år.
Det saken poengterer, er at bedrifter seg imellom ikke kan gjøre avtaler som begrenser konkurransen. Jeg vil peke på noen momenter ved saken som også har vært diskutert i media.
Det er viktig at vi husker på at en sånn etterforskningssak handler om noe som skjedde historisk. Det handler altså ikke om å regulere hvordan konkurrenter skal se hverandres priser. I denne saken var partene enige om noe, og det de var enige om, begrenset konkurransen. Sammenlignet med hvordan dagligvaremarkedet ville sett ut uten dette samarbeidet mellom kjedene, viser tilsynets vedtak at det forverret konkurransen. Prisjeger-skanningen har betydd at hver kjede, gitt samarbeidet, har drevet med massiv innhenting av informasjon som har gjort det mulig for hver av dem å raskt rekalkulere egne priser, uten at informasjonen er delt med forbrukerne. Med så mye ‘rask informasjon’, ble insentivene til å sette ned prisene svakere, mens det ble tryggere å holde prisene oppe. Dette er for øvrig grundig forklart i vedtaket.
At Konkurransetilsynet slår ned på det som i praksis er omfattende deling av prisinformasjon kan ikke være noen overraskelse. Partene har vært godt orientert om risikoen. Allerede i 2007, i Nielsen-saken ga Konkurransetilsynet tydelige uttrykk for hvordan de facto deling av priser mellom kjedene kunne begrense konkurransen i dagligvaremarkedet.
I saken har vi ilagt gebyr og opphør av praksis. Hvordan praksisen skal avsluttes, må foretakene finne ut selvstendig, uten å avtale det med hverandre – for eksempel gjennom media. Vi i tilsynet har også gjerne dialog med partene for å forklare saken.
Gebyret fører ikke til høyere priser for forbrukerne. Bedriftene setter allerede de prisene som gjør at de tjener mest mulig. Hvis de kunne sette andre priser og få større overskudd, ville de gjort det allerede. Det gjelder uansett om eierne skal bruke pengene til å betale bøter eller kjøpe en yacht, en hytte eller noe annet.
Generelt siden horisontalt samarbeid som begrenser konkurransen er i kjernen av hva et konkurransetilsyn skal reagere mot, vil vi være opptatt av det fremover også.
Mens håndhevingen i konkrete saker får mye oppmerksomhet, legger tilsynet mye arbeid ned i det å veilede foretak og forebygge markedsmakt.
Nå er det sånn at våre saksrelaterte uttalelser og vedtak ofte gir nyttig orientering til næringslivet, ut over den konkrete saken.
Men tilsynet er konkurransefaglig kompetansesenter for hele samfunnet. Våre orienteringer til myndighetsapparatet og høringssvar handler om å sikre gode rammevilkår for konkurranse før problemer oppstår.
Tilsynets eksperter er aktive utad, i media, foredrag, skolebesøk, bransjeorganisasjoner, noe vi også skal fortsette å være. Vi skal nå ut til et bredt næringsliv, fordi vår synlighet minner folk om regelverket og tydeliggjør hvordan det skal forstås i lys av samfunnsutviklingen.
Veiledning til foretak i konkrete spørsmål, skjer ofte på forespørsel fra foretak, men også som følge av avsluttet etterforskning. Våre etterforskningssaker ender ikke opp som gebyrsaker hvis vi ikke ser at det er grunnlag for gebyr. Gitt det vi har sett i etterforskning, kan det likevel være behov for å få korrigert et eller flere foretaks praksis, og da vil det normalt ha god effekt å gi veiledning om det.
For min del er det helt klart at vi har en felles interesse av at konkurransekontrollen fungerer i form av å bremse betydelige økninger i markedsmakt, særlig der markedskonsentrasjonen allerede er høy.
Ubegrenset markedsmakt betyr altfor store kostnader for forbrukere, inkludert på varer og tjenester de er helt avhengige av. For mye markedskonsentrasjon betyr at vi får mindre igjen for statlige investeringer som infrastruktur og velferdstjenester.
Men økende markedsmakt handler ikke bare om priser og kostnader, men også om innflytelse i samfunnet. Vi er et demokrati, og det betyr at hvem som helst kan prøve å påvirke departementer og politikere for å få bedre rammevilkår. Store aktører kan imidlertid ha urimelig sterk mulighet til å nå frem, og kanskje oppnå forhold som gir dem enda mer overlegen markedsmakt. Dette er noe Tommasso Valletti har skrevet mye om, og snakket om, f.eks. under BECCLE-konferansen tidlig juni i år. Dette er også noe konkurransekomiteen i OECD er blitt mer opptatt av. Og vi skal være obs på det i Norge, selv om vårt departement virker å være godt bevisst sånne utfordringer.
Like vesentlig, slik verden er nå, handler stor markedsmakt også om hvordan store aktører kan påvirke folks oppfatning av hva som er sant. Vi kan mene mye om den sterke politiske polariseringen i USA, men hvis Fox News hadde hatt enda mer markedsmakt kunne situasjonen vært langt verre.
Mektige aktører kan utnytte sosiale medier på strategiske vis, og mulighetene er større enn før. Kunstig intelligens kombinert med store datasett gir muligheter for spesialtilpasset strategisk plassert informasjon som kan vippe oppfatninger på måter det er vanskelig for den enkelte å merke. Vi kan ikke ta for gitt at slike muligheter ikke blir utnyttet, og det understreker betydningen av konkurransekontroll
Det viktigste vi i Konkurransetilsynet kan gjøre er å motarbeide betydelige økninger i markedsmakt – gjennom å utføre det som står i vårt mandat. Å få oppnå overlegen markedsmakt er ingen ‘menneskerettighet for store bedrifter’. De må regne med at tilsynet er der.
Fra politisk hold virker det å være gjengs oppfatning at enkelte aktørers mulighet for superprofitt ikke skal få trumfe behovet for å sikre rettferdighet i muligheter og velferd. Men en del av utfordringen i reformarbeid er jo at det krever betydelig innsikt i et marked for å se hva slags regulering som er mest hensiktsmessig.
Fremover ser vi for oss en svak økning i etterforskningssaker, gitt endringer i måten vi jobber på, og gitt at parter i saker innser at det kan være mulig å få avsluttet saker raskere hvis de går i dialog med oss om det. Jeg tror også at vi vil se flere benytte seg av tilsynets tipsfunksjon. Både i fusjonskontroll og etterforskning er vi i tilsynet opptatt av å legge opp til gode prosesser og dialog med partene i pågående saker.
Regjeringen har nylig foreslått å gi Konkurransetilsynet et markedsetterforskningsverktøy. Dette er et lovforslag tilsynet støtter fordi det er fornuftig. Utviklingen i konkurransekontrollen hos oss samsvarer med det vi ser i land etter land nå. I noen markeder er det nødvendig å kunne ta grep for å sikre konkurranse uten å måtte påvise lovbrudd, og det er hensiktsmessig å legge slike vurderinger til et fagorgan, heller enn at løsningene er direkte politisk bestemt.
At det er nedsatt et lovutvalg som skal revidere konkurranseloven, er svært positivt. For oss i tilsynet, er det klart at det av og til vil være behov for en gjennomgang av konkurransereglene. Markedene er i endring, rettspraksis er i utvikling, det oppdages behov for forbedringer, og det er bra at det kan være utvikling i vårt viktigste lovverk. Vi ser at departementet har sikret et bredt sammensatt utvalg, med en dyktig og respektert leder, og jeg er spent på resultatet av arbeidet.
Fremover vil det nok bli en del debatt om håndheving, særlig nå som et lovforslag om markedsetterforskningsverktøyet er sendt til Stortinget og lovutvalget skal vurdere forbedringer i loven. Vi fra tilsynet deltar gjerne når vi har anledning, og jeg er glad for at det er mange her som lager arena for det.
Innlegget ble presentert på Sandefjordkonferansen 12. september 2024.